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陜西農(nóng)村污水治理需要多部門聯(lián)合處理
來(lái)源：http://img.mzso.cn 發(fā)布時(shí)間：2021/11/9 11:49:36
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市污水處理率已達(dá)到87%，但村莊的污水處理率只有8%，陜西農(nóng)村地處黃土高原，污水處理也面臨同樣的狀況。
據(jù)悉，農(nóng)村生活污水排放量約占我國(guó)生活污水總排放量的一半以上，是我國(guó)主要流域水污染的重要因素。當(dāng)前，急需打破農(nóng)村生活污水運(yùn)營(yíng)管理的困局，走適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村污水處理之路。
農(nóng)村生活污水處理設(shè)備安裝本是一件好事，但在很多地方變成了煩心事，究其原因是經(jīng)濟(jì)賬不好算：一方面，建設(shè)投入和后續(xù)的管理維護(hù)投入需要大量資金，政府幾乎承擔(dān)了從規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)到管理維護(hù)的絕大部分責(zé)任和負(fù)擔(dān)，且處理率越高，財(cái)政壓力也越大；另一方面，實(shí)際處理效果并不理想，低效運(yùn)營(yíng)甚至失效現(xiàn)象普遍存在，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。
在諸多成本中，令地方政府頭疼的是長(zhǎng)期的管理運(yùn)營(yíng)成本。這是因?yàn)?，?dāng)前農(nóng)村生活污水處理投入機(jī)制中存在明顯的重建設(shè)、輕管理傾向：建設(shè)成本可以通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)等方式，逐級(jí)爭(zhēng)取財(cái)政撥款投入，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家投入一點(diǎn)、省市配套一點(diǎn)、地方政府分擔(dān)一點(diǎn)的方式進(jìn)行。但是，管理運(yùn)營(yíng)成本絕大多數(shù)需要基層政府自行解決。這對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的農(nóng)村地區(qū)而言，如果缺乏合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制，財(cái)政包袱比較重。
村民和村集體不配合所引發(fā)的另一個(gè)問(wèn)題，是長(zhǎng)效管理運(yùn)營(yíng)的成本大幅上升。許多地區(qū)以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的管理運(yùn)營(yíng)外包給相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)。隨之而來(lái)的問(wèn)題是，誰(shuí)來(lái)對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督？我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)尚處于起步階段，政府與相關(guān)企業(yè)之間本身存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。依靠政府監(jiān)督，無(wú)論是突擊檢查還是不定時(shí)抽查，都很難真正發(fā)揮作用。而且，面對(duì)遍布農(nóng)村的各個(gè)工程點(diǎn)，政府有效監(jiān)管的成本非常高。
出現(xiàn)農(nóng)村生活污水處理困境的原因，很大程度上是由于在農(nóng)村生活污水處理推進(jìn)過(guò)程中，相關(guān)主體的責(zé)任和邊界沒(méi)有明晰界定。我國(guó)目前過(guò)度依賴政府的行政主導(dǎo)作用，而將直接的利益相關(guān)主體—農(nóng)民和村集體排除在決策、建設(shè)、管理和監(jiān)督機(jī)制之外。
從經(jīng)濟(jì)屬性看，農(nóng)村生活污水處理設(shè)備介于公共物品和私人物品之間。一方面，農(nóng)村生活污水處理有利于改善農(nóng)村的水環(huán)境，也能夠加強(qiáng)區(qū)域的各種生態(tài)服務(wù)功能，對(duì)區(qū)域景觀、食品安全乃至生態(tài)安全都具有重要意義。并且，污水處理服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，政府有責(zé)任為廣大農(nóng)民提供清潔、安全的水環(huán)境，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。另一方面，農(nóng)民既是農(nóng)村水污染的受害者，也是污染者，同時(shí)是生活污水處理的主要受益者，無(wú)論從污染者付費(fèi)還是從受益者付費(fèi)的角度看，農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
責(zé)任的明確界定和合理分擔(dān)，是農(nóng)村生活污水處理穩(wěn)步推進(jìn)的根本前提。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府、市場(chǎng)和個(gè)人在農(nóng)村生活污水處理方面均承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)個(gè)人用戶而言，除了承擔(dān)小部分建設(shè)成本外，普遍需要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。其主要形式有3類：
一是繳納污水處理費(fèi)。
發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異不大，農(nóng)村用戶一般都繳納生活污水處理費(fèi)。對(duì)于收入較低的地區(qū)，政府也提供經(jīng)濟(jì)支持，但僅限于使其污水處理支出下降到用戶可承擔(dān)的范圍之內(nèi)。例如，美國(guó)馬薩諸塞州為農(nóng)村用戶減免3年共4500美元的稅收，用于支付分散污水系統(tǒng)的維修費(fèi)用；歐盟則按城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)的30%向農(nóng)村用戶收取污水處理費(fèi)。
二是購(gòu)買專業(yè)公司的服務(wù)。
發(fā)達(dá)國(guó)家水務(wù)服務(wù)市場(chǎng)比較完善，農(nóng)村用戶可以自行購(gòu)買各類專業(yè)化服務(wù)。例如，意大利對(duì)于無(wú)法接上排污管道的農(nóng)戶，采取建立污水處理池的方式，由服務(wù)公司定期來(lái)進(jìn)行清理并收取一定費(fèi)用。
三是由用戶自行管理維護(hù)。
這一方式在早期比較普遍，并在發(fā)展過(guò)程中形成了比較完善的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制。除了一些生態(tài)敏感區(qū)域外，美國(guó)農(nóng)村污水治理更重視用戶的自覺(jué)性。如在克蘭伯里萊克村，用戶需要花費(fèi)15美元購(gòu)買為期3年的污水處理許可執(zhí)照，并按標(biāo)準(zhǔn)處理污水，違反處理規(guī)定的用戶將會(huì)被處以每天1000美元的罰款或是最高為90天的社區(qū)勞動(dòng)作為懲罰。
選擇適合我國(guó)的農(nóng)村污水處理方式
打破農(nóng)村生活污水長(zhǎng)效管理運(yùn)營(yíng)的困局，根本在于明確相關(guān)主體的責(zé)任，尤其要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民和村集體組織的積極性，使之真正把生活污水處理當(dāng)作一件與自身利益密切相關(guān)的事情。
我國(guó)一些地方曾嘗試對(duì)村民和村集體收取農(nóng)村生活污水處理費(fèi)，但是效果并不理想。一方面，農(nóng)村生活污水處理的排他性很弱，并不能因?yàn)檎l(shuí)不繳費(fèi)就將誰(shuí)家的生活污水排除在外。這樣一來(lái)，村民無(wú)論繳不繳費(fèi)都可以享受同樣的服務(wù)。另一方面，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，在缺乏農(nóng)民和村集體充分參與的情況下，收費(fèi)并不能解決農(nóng)民的積極性問(wèn)題，反而會(huì)讓農(nóng)民覺(jué)得這是政府強(qiáng)加的成本，產(chǎn)生更加強(qiáng)烈的抵制情緒。
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀，要解決農(nóng)村生活污水處理的問(wèn)題，必須找到合適的方式。
首先，必須讓農(nóng)民和村集體擁有真正的話語(yǔ)權(quán)，能夠在規(guī)劃設(shè)計(jì)、決策、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮主體作用。要充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾，通過(guò)宣傳、教育等多種渠道，使之充分意識(shí)到農(nóng)村生活污水處理并不是政府要做，而是村民自己要做。同時(shí)，在設(shè)計(jì)方案時(shí)，充分征求農(nóng)民和村集體的意見(jiàn)，在方案選擇、設(shè)施維護(hù)、選址等方面，讓農(nóng)民選擇適合自己的模式。
其次，將日常管理維護(hù)與專業(yè)維護(hù)分開(kāi)，以村民和村集體為主體承擔(dān)長(zhǎng)期的日常管理維護(hù)責(zé)任。巡查、除草、清淤等工作并不需要多少專業(yè)技術(shù)，但需要較大的人工投入，一般村民完全可以勝任，并以工代酬。這樣至少可以將管理運(yùn)營(yíng)的成本削減50%，反過(guò)來(lái)也能激勵(lì)村民在建設(shè)初期更多地參與到方案的比選過(guò)程中，促使方案的設(shè)計(jì)能充分考慮長(zhǎng)效管理運(yùn)營(yíng)的成本控制等問(wèn)題。將日常管理維護(hù)與專業(yè)維護(hù)分開(kāi)，還可以使專業(yè)服務(wù)公司簡(jiǎn)單的人工成本大幅度下降，更加專注于監(jiān)測(cè)、維護(hù)等工程技術(shù)領(lǐng)域，不斷優(yōu)化服務(wù)模式。另外，日常管理維護(hù)與專業(yè)維護(hù)分開(kāi)，可以使設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任分開(kāi)。除了日常管理維護(hù)的責(zé)任外，村民也成為專業(yè)維護(hù)的監(jiān)管者，能以更低的成本實(shí)現(xiàn)更有效的監(jiān)管。實(shí)際上，這一模式已在日本農(nóng)村地區(qū)得到廣泛應(yīng)用。
第三，地方政府責(zé)任應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向監(jiān)督、引導(dǎo)、規(guī)范等方面。應(yīng)根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)歸納農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的長(zhǎng)效管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并對(duì)各村和專業(yè)服務(wù)公司的管理情況進(jìn)行定期監(jiān)督和考核。可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)管理運(yùn)營(yíng)較好的農(nóng)村，根據(jù)污水處理量、運(yùn)行周期、有效報(bào)修次數(shù)等情況給予獎(jiǎng)勵(lì)，以補(bǔ)貼村民在日常管理維護(hù)方面的人工投入。這既能確保農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)，又可以提高村民和村集體管理維護(hù)的積極性，逐步提高村民的日常管理水平和環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)。
據(jù)悉，農(nóng)村生活污水排放量約占我國(guó)生活污水總排放量的一半以上，是我國(guó)主要流域水污染的重要因素。當(dāng)前，急需打破農(nóng)村生活污水運(yùn)營(yíng)管理的困局，走適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村污水處理之路。
農(nóng)村生活污水處理設(shè)備安裝本是一件好事，但在很多地方變成了煩心事，究其原因是經(jīng)濟(jì)賬不好算：一方面，建設(shè)投入和后續(xù)的管理維護(hù)投入需要大量資金，政府幾乎承擔(dān)了從規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)到管理維護(hù)的絕大部分責(zé)任和負(fù)擔(dān)，且處理率越高，財(cái)政壓力也越大；另一方面，實(shí)際處理效果并不理想，低效運(yùn)營(yíng)甚至失效現(xiàn)象普遍存在，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。
在諸多成本中，令地方政府頭疼的是長(zhǎng)期的管理運(yùn)營(yíng)成本。這是因?yàn)?，?dāng)前農(nóng)村生活污水處理投入機(jī)制中存在明顯的重建設(shè)、輕管理傾向：建設(shè)成本可以通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)等方式，逐級(jí)爭(zhēng)取財(cái)政撥款投入，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家投入一點(diǎn)、省市配套一點(diǎn)、地方政府分擔(dān)一點(diǎn)的方式進(jìn)行。但是，管理運(yùn)營(yíng)成本絕大多數(shù)需要基層政府自行解決。這對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的農(nóng)村地區(qū)而言，如果缺乏合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制，財(cái)政包袱比較重。
據(jù)調(diào)查，在上海青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)，一個(gè)不到400戶的農(nóng)村生活污水處理設(shè)施，盡管技術(shù)工藝屬于低成本的，一年的管理運(yùn)營(yíng)成本依然達(dá)到15.4萬(wàn)元左右，其中約50%是日常維護(hù)的支出。這部分成本由區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按1：1分擔(dān)。按照金澤鎮(zhèn)30個(gè)行政村計(jì)算，如果全部普及農(nóng)村生活污水處理設(shè)施，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的投入將達(dá)到250萬(wàn)元左右。這對(duì)位于上海市飲用水水源保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到較大限制的金澤鎮(zhèn)而言，財(cái)政投入的壓力始終存在。另?yè)?jù)測(cè)算，全國(guó)農(nóng)村生活污水排放量約為2300萬(wàn)噸/天，以農(nóng)村污水處理運(yùn)營(yíng)費(fèi)用0.8~1.0元/噸計(jì)算，每年的管理維護(hù)成本將達(dá)到67億~84億元。這部分費(fèi)用基本上都由縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。這在很大程度上影響了地方政府推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理的積極性。
村民和村集體不配合所引發(fā)的另一個(gè)問(wèn)題，是長(zhǎng)效管理運(yùn)營(yíng)的成本大幅上升。許多地區(qū)以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的管理運(yùn)營(yíng)外包給相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)。隨之而來(lái)的問(wèn)題是，誰(shuí)來(lái)對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督？我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)尚處于起步階段，政府與相關(guān)企業(yè)之間本身存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。依靠政府監(jiān)督，無(wú)論是突擊檢查還是不定時(shí)抽查，都很難真正發(fā)揮作用。而且，面對(duì)遍布農(nóng)村的各個(gè)工程點(diǎn)，政府有效監(jiān)管的成本非常高。
出現(xiàn)農(nóng)村生活污水處理困境的原因，很大程度上是由于在農(nóng)村生活污水處理推進(jìn)過(guò)程中，相關(guān)主體的責(zé)任和邊界沒(méi)有明晰界定。我國(guó)目前過(guò)度依賴政府的行政主導(dǎo)作用，而將直接的利益相關(guān)主體—農(nóng)民和村集體排除在決策、建設(shè)、管理和監(jiān)督機(jī)制之外。
從經(jīng)濟(jì)屬性看，農(nóng)村生活污水處理設(shè)備介于公共物品和私人物品之間。一方面，農(nóng)村生活污水處理有利于改善農(nóng)村的水環(huán)境，也能夠加強(qiáng)區(qū)域的各種生態(tài)服務(wù)功能，對(duì)區(qū)域景觀、食品安全乃至生態(tài)安全都具有重要意義。并且，污水處理服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，政府有責(zé)任為廣大農(nóng)民提供清潔、安全的水環(huán)境，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。另一方面，農(nóng)民既是農(nóng)村水污染的受害者，也是污染者，同時(shí)是生活污水處理的主要受益者，無(wú)論從污染者付費(fèi)還是從受益者付費(fèi)的角度看，農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
責(zé)任的明確界定和合理分擔(dān)，是農(nóng)村生活污水處理穩(wěn)步推進(jìn)的根本前提。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府、市場(chǎng)和個(gè)人在農(nóng)村生活污水處理方面均承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)個(gè)人用戶而言，除了承擔(dān)小部分建設(shè)成本外，普遍需要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。其主要形式有3類：
一是繳納污水處理費(fèi)。
發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異不大，農(nóng)村用戶一般都繳納生活污水處理費(fèi)。對(duì)于收入較低的地區(qū)，政府也提供經(jīng)濟(jì)支持，但僅限于使其污水處理支出下降到用戶可承擔(dān)的范圍之內(nèi)。例如，美國(guó)馬薩諸塞州為農(nóng)村用戶減免3年共4500美元的稅收，用于支付分散污水系統(tǒng)的維修費(fèi)用；歐盟則按城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)的30%向農(nóng)村用戶收取污水處理費(fèi)。
二是購(gòu)買專業(yè)公司的服務(wù)。
發(fā)達(dá)國(guó)家水務(wù)服務(wù)市場(chǎng)比較完善，農(nóng)村用戶可以自行購(gòu)買各類專業(yè)化服務(wù)。例如，意大利對(duì)于無(wú)法接上排污管道的農(nóng)戶，采取建立污水處理池的方式，由服務(wù)公司定期來(lái)進(jìn)行清理并收取一定費(fèi)用。
三是由用戶自行管理維護(hù)。
這一方式在早期比較普遍，并在發(fā)展過(guò)程中形成了比較完善的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制。除了一些生態(tài)敏感區(qū)域外，美國(guó)農(nóng)村污水治理更重視用戶的自覺(jué)性。如在克蘭伯里萊克村，用戶需要花費(fèi)15美元購(gòu)買為期3年的污水處理許可執(zhí)照，并按標(biāo)準(zhǔn)處理污水，違反處理規(guī)定的用戶將會(huì)被處以每天1000美元的罰款或是最高為90天的社區(qū)勞動(dòng)作為懲罰。
選擇適合我國(guó)的農(nóng)村污水處理方式
打破農(nóng)村生活污水長(zhǎng)效管理運(yùn)營(yíng)的困局，根本在于明確相關(guān)主體的責(zé)任，尤其要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民和村集體組織的積極性，使之真正把生活污水處理當(dāng)作一件與自身利益密切相關(guān)的事情。
我國(guó)一些地方曾嘗試對(duì)村民和村集體收取農(nóng)村生活污水處理費(fèi)，但是效果并不理想。一方面，農(nóng)村生活污水處理的排他性很弱，并不能因?yàn)檎l(shuí)不繳費(fèi)就將誰(shuí)家的生活污水排除在外。這樣一來(lái)，村民無(wú)論繳不繳費(fèi)都可以享受同樣的服務(wù)。另一方面，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，在缺乏農(nóng)民和村集體充分參與的情況下，收費(fèi)并不能解決農(nóng)民的積極性問(wèn)題，反而會(huì)讓農(nóng)民覺(jué)得這是政府強(qiáng)加的成本，產(chǎn)生更加強(qiáng)烈的抵制情緒。
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀，要解決農(nóng)村生活污水處理的問(wèn)題，必須找到合適的方式。
首先，必須讓農(nóng)民和村集體擁有真正的話語(yǔ)權(quán)，能夠在規(guī)劃設(shè)計(jì)、決策、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮主體作用。要充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾，通過(guò)宣傳、教育等多種渠道，使之充分意識(shí)到農(nóng)村生活污水處理并不是政府要做，而是村民自己要做。同時(shí)，在設(shè)計(jì)方案時(shí)，充分征求農(nóng)民和村集體的意見(jiàn)，在方案選擇、設(shè)施維護(hù)、選址等方面，讓農(nóng)民選擇適合自己的模式。
其次，將日常管理維護(hù)與專業(yè)維護(hù)分開(kāi)，以村民和村集體為主體承擔(dān)長(zhǎng)期的日常管理維護(hù)責(zé)任。巡查、除草、清淤等工作并不需要多少專業(yè)技術(shù)，但需要較大的人工投入，一般村民完全可以勝任，并以工代酬。這樣至少可以將管理運(yùn)營(yíng)的成本削減50%，反過(guò)來(lái)也能激勵(lì)村民在建設(shè)初期更多地參與到方案的比選過(guò)程中，促使方案的設(shè)計(jì)能充分考慮長(zhǎng)效管理運(yùn)營(yíng)的成本控制等問(wèn)題。將日常管理維護(hù)與專業(yè)維護(hù)分開(kāi)，還可以使專業(yè)服務(wù)公司簡(jiǎn)單的人工成本大幅度下降，更加專注于監(jiān)測(cè)、維護(hù)等工程技術(shù)領(lǐng)域，不斷優(yōu)化服務(wù)模式。另外，日常管理維護(hù)與專業(yè)維護(hù)分開(kāi)，可以使設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任分開(kāi)。除了日常管理維護(hù)的責(zé)任外，村民也成為專業(yè)維護(hù)的監(jiān)管者，能以更低的成本實(shí)現(xiàn)更有效的監(jiān)管。實(shí)際上，這一模式已在日本農(nóng)村地區(qū)得到廣泛應(yīng)用。
第三，地方政府責(zé)任應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向監(jiān)督、引導(dǎo)、規(guī)范等方面。應(yīng)根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)歸納農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的長(zhǎng)效管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并對(duì)各村和專業(yè)服務(wù)公司的管理情況進(jìn)行定期監(jiān)督和考核。可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)管理運(yùn)營(yíng)較好的農(nóng)村，根據(jù)污水處理量、運(yùn)行周期、有效報(bào)修次數(shù)等情況給予獎(jiǎng)勵(lì)，以補(bǔ)貼村民在日常管理維護(hù)方面的人工投入。這既能確保農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)，又可以提高村民和村集體管理維護(hù)的積極性，逐步提高村民的日常管理水平和環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)。
